Internetstemmen en Internationaal recht
From Wij vertrouwen stemcomputers niet
Contents |
Inleiding
Met alle moderne manieren van stemmen, zoals stemmen met stemcomputers en stemmen via het internet, kunnen we ons afvragen in hoeverre deze methoden in strijd zijn met regels in de Grondwet of afspraken die op internationaal niveau gemaakt zijn.
Ten aanzien van veiligheidsaspecten en transparantie van de verkiezingen zijn weinig “bindende regels” te vinden (er zijn wel richtlijnen van de OVSE, maar die zijn niet bindend).
Bij het stemmen via internet doet zich echter een situatie voor waarbij men zich wel degelijk kan afvragen of dat wel mag. Immers, bij internetstemmen kunnen echtparen samen thuis achter de PC gaan stemmen. De vraag die dan gesteld kan worden, of dit in strijd is met artikel 53 van de Grondwet die een geheime stemming vereist.
Het onderliggende probleem
Alvorens naar de regels te kijken is het van belang om te kijken of er een wezenlijk probleem is. Zonder onderliggend probleem, weten juristen altijd ergens een draai aan te geven in de gewenste richting.
Bij stemmen via het internet, moet ten eerste gerealiseerd worden dat introductie ervan een eerste stap is naar het elimineren van de traditionele stembureaus. Dit zal niet van de ene dag op de andere zijn, maar over een periode van zeg 30 jaar, zal deze nieuwe technologie de oude vervangen. Om deze reden is het van groot belang de gevolgen goed te onderkennen.
Bij het massaal stemmen via het internet bestaat er de kans dat een significante groep vrouwen onder toezicht en druk van hun partner zullen stemmen achter de computer thuis. Zeker, de moderne vrouw bijt van zich af, maar hoe groot is de groep vrouwen die minder modern is?
Ten tweede ontstaat door het stemmen via het internet de mogelijkheid dat radicale groeperingen (bijvoorbeeld religieus) op de dag van de stemming een computer in hun gemeenschapsruimte zetten, zodat de leden onder toezicht kunnen stemmen. Hoewel de leden redenen hebben om bij zo’n radicale groepering te blijven, zouden zij misschien anders stemmen als het niet onder toezicht zou zijn.
De deze twee voorbeelden kunnen in de praktijk heel erg meevallen. Als het uiteindelijk maar een handjevol stemmen gaat, dan is het een non-issue. Probleem is echter dat het niet mogelijk is om na te gaan hoe zwaar dit probleem nu eigenlijk zal zijn. Hoe gaat de overheid de grootte van de groep vrouwen en mensen in de radicale groepering bepalen die niet in vrijheid stemt? Er is geen telling in de centrale computers te verzinnen, die hier enige indicatie van kan geven. Wat er achter de PC plaatsvindt, blijft geheel onbekend.
De Grondwet en de verdragen
Nu vastgesteld is, dat er een wezenlijk probleem is, kunnen we naar de Grondwet en Internationale verdragen kijken.
In de Grondwet en verdragen kunnen twee dingen worden teruggevonden:
- Een geheime stemming
- De vrije expressie van de wil
Een geheime stemming is eigenlijk een "technische" eis aan de procedure van stemmen. Als iemand samen met zijn partner het stemhokje in gaat, dan is dat geen geheime stemming. Als iemand alleen gestemd heeft, maar later zijn stem verteld aan iemand anders, dan is dat wel een geheime stemming, want het "stemmen" als activiteit is wel in het geheim gebeurd.
Deze uitleg is onomstreden. Het is terug te vinden in juridische boeken met definities en in briefwisseling die ik in 2000-2002 gevoerd heb met het Ministerie van Binnenlandse Zaken, erkende het Ministerie uiteindelijk dat dit een correcte interpretatie is.
De vrije expressie van de wil, definieert waar het eigenlijk om gaat. Dat de kiezers zonder druk van anderen hun stem kunnen uitbrengen. Het is niet ondenkbaar dat een stemming feitelijk geheim is, maar niet vrij. Als in het stembureau een uitgeschakelde bewakingscamera staat, dan is het stemmen niet vrij als de kiezers niet kunnen waarnemen dat de camera inderdaad uitstaat, terwijl de stemming dan feitelijk wel geheim is.
Nu kan de vraag gesteld worden, waarom de formulering van "geheime stemming" nog nodig is, als het doel immers de vrije expressie is. De reden is simpel, het geheime karakter van een stemming is waarneembaar, de vrijheid van de wil niet.
Artikel 53 van onze Grondwet noemt alleen "een geheime stemming". Verder is voor de burger onze Grondwet niet zo interessant, omdat wetten niet door de rechter aan de Grondwet getoetst kunnen worden.
De Universele verklaring van de Rechten van de Mens, artikel 21 vereist een geheime stemming of een stemming die even vrij is. Dit verdrag laat dus afwijking van een geheime stemming toe. Net zoals onze Grondwet heeft dit verdrag als mankement dat toetsing niet mogelijk is. Het verdrag is een belofte tussen Staten, maar er is geen organisatie die toeziet op naleving van het vedrag.
Een veel belangrijker verdrag is het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Toetsing aan dit verdrag is wel mogelijk en het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties kan in het uiterste geval uitspraak hierover doen. Dit verdrag geeft in artikel 25(2) een zeer nauwkeurige beschrijving:
To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors;
In deze bepaling worden dus het geheime karakter genoemd en de vrije expressie. Omdat beide in 1 verdrag genoemd worden, valt er voor juristen moeilijk een andere draai aan te geven.
Tenslotte zijn er nog de Europese mensenrechtenverdragen van de Raad van Europa. Artikel 3 van het eerste protocol noemt zowel het geheime karakter als wel de vrijheid van expressie. Wetten kunnen getoetst worden door het Hof in Straatsburg.
De Europese Unie heeft de mensenrechten altijd overgelaten aan de Raad van Europa.
De verantwoordelijkheid van de overheid
Daarmee zijn we klaar, zou je denken. Het stemmen via internet is niet geheim en de stemming moet geheim zijn. Dus dat mag niet!
Zo simpel is het niet met juristen. Er is namelijk nog niet vastgesteld wat precies de verantwoordelijkheid van de overheid is, ten aanzien van het geheime karakter van de stemming. Een deel van die verantwoordelijkheid zou bij de kiezer gelegd kunnen worden. Daarmee kun je van het ene uiterste gaan, dat de overheid het geheime karakter niet mag tegenwerken, tot het andere uiterste, dat de overheid volledig verantwoordelijk is voor het geheime karakter en dat de overheid financieel aansprakelijk kan worden gesteld indien het stemmen niet in het geheim geschiedt.
In de briefwisseling die ik in 2000-2002 met het Ministerie voerde, stelde het Minsterie zich in eerste instantie op het standpunt, dat de overheid slechts een 'faciliterende' taak heeft ten aanzien van het geheime karakter. Met andere woorden, Grondwettelijk gezien (volgens dit standpunt), mogen kiezers samen stemmen en de overheid hoeft slechts de mogelijkheden aan te bieden om in het geheim te stemmen.
Dit standpunt heeft een aantal problemen:
- Stemmen in het geheim op basis van vrijwilligheid, is in essentie geen garantie voor de vrijheid van de stem.
- Het standpunt is niet overeenkomstig met de huidige praktijk.
- Deze verantwoordelijkheid is moeilijk waarneembaar. Het is wel redelijk goed waar te nemen dat verkiezingen in het geheim geschieden, maar het is veel moeilijker waar te nemen of alle kiezers voldoende de mogelijkheid hadden om in het geheim te stemmen.
Hoewel dit goede argumenten zijn, blijft dit in eerste instantie mijn eigen mening. Het is dus zaak om juridische bruikbare teksten te vinden, die deze argumenten ondersteunen.
In de briefwisseling wees het Minsterie op de kamerstukken bij acceptatie van artikel 53 van de Grondwet (Kamerstukken II, 1978/79, 14 223, nr. 6, blz. 4 en 5). Op het eerste gezicht lijkt deze brief in het voordeel van het standpunt van het Ministerie, omdat het recht om in vrijheid te stemmen genoemd wordt. Echter als iets verder gekeken wordt, dan staat er:
Maar de strekking van de bepaling zou niet tot haar recht komen, wanneer daarin ook niet het andere door de leden van de P.P.R.-fractie bedoelde element begrepen zou zijn, het element dat niemand in welke verhouding dan ook verplicht zal kunnen worden te kennen te geven op wie hij zijn stem heeft uitgebracht.
Uiteindelijk ook de betreffende vragen van de P.P.R.-fracte opgezocht (Kamerstukken II, 1978/79, 14 223, nr. 5, blz. 4):
Toch verdient het volgens deze leden aanbeveling nader uiteen te zetten wat hieronder verstaan wordt. Betekent deze bepaling, dat men op het stembureau de gelegenehid moet hebben te stemmen zonder dat anderen kunnen zien op wie de betrokken persoon stemt? Is het dan niet duidelijker te bepalen: het stemmen is geheim? Of gaat de bepaling nog verder en verhindert zij de mogelijkheid om iemand te verplichten zijn stemgedrag kenbaar te maken (bijvoorbeeld bij sollicitaties, benoemingen, volkstellingen, eventueel gerechtelijke procedures)?
Hieruit blijkt in ieder geval dat de bepaling verder gaat dan enkel de mogelijkheid om in het stemlokaal in het geheim te stemmen. De vragen en antwoorden spitsen zich echter niet toe op het technische aspect van de geheime stemming. Dat is merkwaardig, omdat de vraag en het antwoord verwijst naar een situatie ná de stemming. Het verwijst dus niet meer naar de "activiteit", de stemming. Naar mijn mening zou het taalkundig dan beter zijn om van "geheime stem" te spreken. Als de door de P.P.R.-fractie geschetste situatie verplaatst wordt naar de huiselijke kring, dan kan de mogelijkheid tot verplichting alleen voorkomen worden als het stemmen in het geheim een verplicht karakter heeft.
Ten aanzien van de huidige praktijk, kan gezegd worden dat uit onze Kieswet impliciet blijkt, dat samen stemmen niet is toegestaan (artikel J28). Een heel ander stuk is het handboek voor verkiezingen van de OVSE (OSCE in het Engels met als onderdeel de ODIHR). Uit dit handboek blijkt dat "family voting" (leden van het gezin die samen het stemhokje in gaan) moet worden tegengegaan.
Hoewel OVSE een politieke organisatie is en geen jurdische en het handboek dus geen jurisprudentie is, is het wel een bewijs dat de huidige norm twee dingen bevat. Het stemmen mag niet samen en samen stemmen moet actief worden tegengegaan. Het geeft dus in de praktijk aan hoe de Internationale verdragen geïnterpreteerd worden.
Belangrijk is commentaar dat het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties heeft gegeven op artikel 25 van het verdrag ten aanzien van burger en politieke rechten.
Aangezien dit comité uitspraak mag doen over schendingen van het verdrag, kan deze uitleg tot jurisprudentie gerekend worden:
Paragraaf 20:
... States should take measures to guarantee the requirement of the secrecy of the vote during elections, including absentee voting, where such a system exists. ...
Heruit blijkt dus heel iets anders dan het standpunt van het Ministerie. De Staat heeft een "inspanningsverplichting" ten aanzien van het geheime karakter van de stem. Het Mensenrechtencomité neemt dus niet een onwaarneembaar iets als “recht op geheim of vrij te stemmen”, maar stelt dat de Staat zich moet inspannen dat de stem in het geheim is, ongeacht of de kiezer dat wel of niet wil. Tevens kan uit deze tekst geconcludeerd worden dat de overheid niet aansprakelijk kan worden gesteld voor elk incident dat tijdens de verkiezingen gebeurt.
Deze simpele en duidelijk zin van Mensenrechtencomité is voor de overheid uitvoerbaar, voor de burger waarneembaar en overeenkomstig met de huidige praktijk. In taal van de man op de straat, we accepteren dat er weleens wat dingetjes fout gaan, maar het is de verantwoordelijkheid van de overheid dat de verkiezingen niet een te grote zooi worden en dat het stemmen over het algemeen in het geheim geschiedt.
Hier vanuit gaan, is stemmen via internet toegestaan, mits aannemelijk kan worden gemaakt dat over het algemeen (dus we accepteren een aantal incidenten), kiezers thuis niet samen zullen stemmen. Aangezien het onwaarschijnlijk is om dit aannemelijk te maken, kan stemmen via internet geen doorgang vinden.
Bijzondere gevallen
Als de conclusie getrokken wordt dat stemmen via internet helemaal niet mag, dan kan vervolgens de vraag worden gesteld hoe het zit met stemmen via een volmacht of stemmen per brief in het buitenland. Voor deze methoden gelden immers dezelfde bezwaren. Er is geen volledige garantie dat in vrijheid gestemd kan worden.
Er zijn voor die gevallen drie denkbare standpunten:
- Die methoden mogen gewoon binnen de Grondwet en Internationale regelgeving.
- Die methoden mogen niet. Het is een schande. Die methoden moeten zo snel mogelijk worden afgeschaft.
- Die methoden leven op gespannen voet met de Grondwet en Internationale regelgeving, maar die methoden zijn voor specifieken situaties, waarbij het gerechtvaardigd is om van de regels af te wijken.
Ik ben van mening dat het laatste standpunt het juiste is. Voor stemmen in het buitenland is nu eenmaal de situatie dat het voor de overheid ondoenlijk is, om overal in de wereld stembureaus te plaatsen. Ook alle mensen op dag van de stemming terug naar Nederland halen, is geen redelijk alternatief. Als er gekozen moet worden tussen het recht om te stemmen en het stemgeheim, dan valt de voorkeur natuurlijk naar het recht om te stemmen. Om deze reden kunnen we dus wat minder principieel zijn ten aanzien van het stemgeheim bij het stemmen in het buitenland.
Met deze beredenering kan vervolgens worden geconcludeerd dat stemmen via het internet voor mensen in buitenland niet in strijd is met de Grondwet of Internationale verdragen, ten aanzien van het stemgeheim.
Eenzelfde verhaal geldt voor het stemmen bij volmacht. In onze huidige drukke maatschappij is het niet voor iedereen mogelijk om precies op de dag deel te nemen. Op zo'n moment moet een afweging worden gemaakt tussen enerzijds het strikt naleven van de principes van het stemmen in het geheim en anderzijds de service naar de burger. Deze afweging kan ook per land verschillen, zo is in Italië stemmen per volmacht niet mogelijk (dit vanwege de mafia).
Ook in Nederland is het stemmen per volmacht niet probleemloos. Bij de wetswijziging van 1976 werden de mogelijkheden om per machtiging te stemmen aanzienlijk verruimd. Toen bleek dat er in sommige dorpen in Limburg bij gemeenteraadsverkiezingen veel meer dan gemiddeld per volmacht werd gestemd, zijn er bij de wetswijziging van 1989 weer tegenmaatregelen genomen. Hier deed de Staat precies wat zij diende te doen. Er werd geconstateerd dat de principes van vrij verkiezingen geschonden werden en er werden vervolgens maatregelen genomen.
Een zelfde afweging kan natuurlijk gemaakt worden met het stemmen via internet. Bij zo'n afweging, blijft de constatering dat stemmen via internet geen methode is die de rechten volledig waarborgt. Om dit toch in sommige gevallen toe te laten, moet de noodzaak van deze methode worden aangetoond. De motivatie van stemmen via internet is echter altijd gemak voor de burger geweest. De noodzaak is nooit aangetoond. Vervolgens moet deze noodzaak afgewogen worden tegen de verslechterde procedure. Op dat punt is het stemmen via internet een veel grotere stap dan stemmen per machtiging. Er is geen enkel zicht meer op wat er achter de PC gebeurt en er is ook geen enkele statistiek die daar enig inzicht over geeft. Naar mijn inziens is het stemmen via internet dan ook niet overeenkomstig de Grondwet en de Internationale verdragen.
De stappen van het Ministerie
Toen ik het Ministerie wees op de passages van het Mensenrechtencomité en van de OVSE, wijzigde het Ministerie haar standpunt. De taak van de overheid is niet slechts "faciliterend", maar:
... Daaruit blijkt immers dat geheime stemming niet enkel een recht van de kiezer is, maar ook een verplichting voor staten te garanderen dat de gang van zaken tijdens verkiezingen zodanig is, dat ieder zijn of haar stem kan uitbrengen zonder dat anderen daarvan kennis nemen. ...
Ondertekend door de directeur Constitutionele Zaken en Wegeving, mr. J.A. Peters.
Essentieel daarbij is het woordje 'kan', wat suggereert dat het stemmen in het geheim, nog steeds een keuze is van de kiezer.
Het Ministerie begint zich echter wel te realiseren dat er wat meer aan de hand is. Dat blijkt duidelijk uit een bijlage die het Ministerie op 1 april 2003 naar de Tweede Kamer stuurt 
28600 VII, nr 47, BLG107
Uit de brief blijkt ook dat het Ministerie mee doet aan een werkgroep binnen de Raad van Europa (er is dus kennelijk wezenlijk een probleem). Deze werkgroup is op 26 maart 2004 met een rapport
De conclusies van deze werkgroep zijn, dat het stemmen via internet mogelijk is binnen de internationale regelgeving. Let wel, dit zijn de conclusies van een werkgroep. Het is niet behandeld in een rechtzaal waarbij zowel voor- als tegenstanders hun standpunt hebben verdedigd.
Hoe de werkgroep uiteindelijk tot de conclusie is gekomen dat stemmen via internet compatibel is met internationale verdragen ging als volgt:
- Van de landen in Europa werden de verschillende manieren van kiezen bekeken. Daarbij werden de methoden met de minste garantie voor het stemgeheim als voorbeeld genomen.
- De eerder genoemde bijzondere gevallen werden naar algemeen toegestaan doorgetrokken. Zoals ik had aangegeven, ben ik van mening dat deze alleen te rechtvaardigen zijn binnen die specifieke situaties.
- De internationale bepalingen, worden gelijk gesteld aan een aantal verplichte maatregelen voor de verkiezingen. Voldoet een staat aan die maatregelen, dan wordt geconcludeerd dat aan het verdrag voldaan is.
Met het laatste bedoel ik, dat de internationale verdragen enkel een eis stellen aan het "eindresultaat". De stem moet geheim zijn. Om die eis te halen, kan het zeker zo zijn dat in sommige landen de maatregelen veel verder gaan dan in andere. Om verkiezingen in Irak goed te laten verlopen, moet mogelijk het leger ingezet worden, terwijl dat in een politiek rustig land totaal overbodig is.
De bepaling in de verdragen kunnen dan ook niet gelijk gesteld worden aan een pakketje maatregelen. Bij algemeen gebruik van stemmen via internet, gaat het er uiteindelijk om, zoals de verdragen zeggen, dat in zijn algemeenheid (dus een aantal incidenten daar gelaten), in het geheim gestemd wordt. Al het papierwerk van de werkgroep verbloemt dat ze dit niet geloofwaardig hebben kunnen maken.
Ik ben dan ook van mening dat de conclusies van deze werkgroep binnen de rechtzaal met een goede verdediging geen stand houden.
Historisch perspectief
Tot zover heb ik alleen gekeken naar de juridische aspecten van de geheime stemming als een artikel van de Grondwet of van een Internationaal verdrag. Het is echter interessant om naar de bredere historie van de geheime stemming te kijken.
Het is verleidelijk om de geheime stemming te zien als middel tegen een totalitaire staat zoals George Orwell in het boek 1984 beschrijft. Hoewel dit een middel daar tegen kan zijn, heeft dit niets van doen met de reden waarom het ingevoerd is.
Het is ingevoerd in de 19de eeuw, een eeuw voordat George Orwell zijn boek schreef. Het heeft zijn oorsprong in Australië en is bevochten rond 1850 in Engeland. De eerst presidentsverkiezingen in Amerika volgens deze methode waren in 1892 (ik ben nog op zoek naar informatie over de situatie op het Europese vasteland).
De geheime stemming moest intimidatie of omkoping tegengaan. Deze middelen werden gebruikt door partijen of personen, maar het is onaannemelijk dat dit onder autoriteit van de staat gebeurde. Daarbij opgemerkt, dat als één partij zich van deze middelen bediende, de andere partijen waarschijnlijk niet achter konden blijven. Dat machtsmisbruik ook ongeorganiseerd plaatsvond blijkt uit het feit dat toen in Amerika de slaven stemrecht kregen, hun bazen verolgens meegingen naar het stembureau om op het stemmen toe te zien.
Er kunnen vraagtekens gezet worden wat een totalitaire staat met de registratie van stemmen moet. Ten eerste zal, als een staat fraude pleegt, door registratie van de stemmen, deze fraude ook geregistreerd worden. Een dictator ziet zijn fraude liever in het geheim van de stemming verdwijnen. Ten tweede kan een staat moeilijk een burger verwijten op een staatsvijandige partij te stemmen, als de staat deze partij wel tot de verkiezingen heeft toegelaten. Als naar de communistische staten wordt gekeken, dan worden ongewenste partijen tegengegaan door ze niet toe te laten tot de verkiezingen, ze geen toegang te geven tot de media, enige andere vorm van campagne tegen te werken en de partijleden te intimideren. En als dat allemaal niet werkt, dan gewoon met verkiezingsfraude.
In ieder geval is de conclusie dat de invoering van de geheime stemming niet zo zeer misbruik vanuit de staat moest tegengaan, maar wel omkoping, chantage of geweldsdreiging van partijen of personen. Internetstemmen doet afbreuk aan deze doelstellingen.
De toekomst
Met de brief van 1 april 2003 aan de Tweede Kamer had het Ministerie de problemen al aangekaart. Verdere twijfels van het Ministerie blijken uit een tekst op de website:
... Na het experiment in 2006 zal een grondige evaluatie plaatsvinden. Mede op basis van de resultaten hiervan zal de minister de discussie over de wenselijkheid van internetstemmen binnen Nederland verder voeren. Daarin spelen de vragen hoe om te gaan met de problematiek van family voting en of het niet beter is de Nederlandse burgers uit te nodigen mee te doen aan een zichtbare democratie, tot uiting komend in de gang naar het stemlokaal. Family voting is het verschijnsel waarbij iemand onder dwang een stem uitbrengt en dus de stemvrijheid in het geding is.
Zo te zien is het Ministerie voorzichtig stapjes terug aan het doen. Probleem daarbij is, dat de leden van de Tweede Kamer nog heel erg voorstander van internetstemmen zijn en het liefst dat volgend jaar al landelijk zouden willen invoeren.
Het is te hopen dat er een goed debat komt en dat de conclusie getrokken wordt dat stemmen via internet niet binnen de huidige Grondwet en Internationale verdragen mogelijk is. Zo'n conclusie zou dan weer gebruikt kunnen worden in het buitenland en zo bijdragen aan een democratische wereld met solide verkiezingen.
Wordt het stemmen via internet landelijk en zonder beperking ingevoerd, dan zijn de in dit artikel genoemde punten een basis voor een proces tegen de Staat. Natuurlijk moet het debat in de Tweede Kamer dan zorgvuldig worden bekeken, juristen geraadpleegd en is een groep van mensen nodig om het geloofwaardig te maken, maar in ieder geval blijven de volgende drie punten staan:
- Stemmen via internet kan in de praktijk werkelijk tot problemen leiden.
- Het is met de documenten van de OVSE aangetoond dat het niet volgens de huidige norm is.
- Met de uitspraken van het Mensenrechtencomité is er een juridische basis om het te verbieden.
Lucas Kruijswijk
In 1992 afgestudeerd in de richting Informatica aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.